Derechos de Cumplimiento

2. Área de Derechos de Cumplimiento

En este capítulo se analiza, por un lado, el área de legislación, sobre la que el país tiene un cumplimiento importante y, por otro, el aspecto cultural e institucional, que ha ido estructurándose a partir de dicha legislación.

2.1 Contexto: Problemáticas de carácter cultural, económico, social y político que afectan el ejercicio de los derechos de niñas, niños y adolescentes

El contexto político, social y económico de América Latina, particularmente de Costa Rica, presenta serios retos para la protección de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes y la garantía de que se pueda seguir avanzando en una agenda que amplíe la base de esos derechos que han sido conquistados por amplias luchas sociales y de forma progresiva.

.En términos económicos, el país atraviesa un proceso de retracción de las políticas públicas justificado por el gobierno en la crisis fiscal que afecta las finanzas públicas desde el 2008, y que ha venido avanzando hasta volverse crítica después de 10 años de arrastrar problemas por evasión y elusión fiscal, con cifras que han ascendido al 8% del PIB^[1]. Esta crisis ha sido el justificante para aprobar la Ley n°9635 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas^[2], proceso que implicó una huelga nacional del sector sindical de más de 90 días, la que afectó especialmente el acceso a los servicios de educación pública durante el tercer trimestre 2018 de niños, niñas y adolescentes. Esta situación de crisis fiscal, sumada a las reformas de la mencionada ley,  afecta el acceso a los derechos de la población de NNA. Por un lado, porque implica la reducción presupuestaria de programas estatales claves para atender situaciones de violencia, favorecer el acceso a la educación y servicios de cuido para la primera infancia; por otro lado, implica una situación social y económica que afecta a las familias de más bajos ingresos económicos de forma negativa y, por lo tanto, a las personas menores de edad que pertenecen a este sector.

En consecuencia, una de las mayores problemáticas sobre las que se deben tomar acciones urgentes es el aumento de la desigualdad, que afecta especialmente a la población de niños, niñas y adolescentes. Según datos de la organización internacional OXFAM (2018) el 10% más rico de la población en América Latina concentra el 71% de la riqueza, mientras casi la mitad de las mujeres trabajadoras ganan menos que el salario mínimo (Cañete, 2018).

De esta forma, para colocar las discusiones sobre los retos en torno a esta población debe considerarse la situación de las condiciones políticas, económicas y sociales que atraviesa el país y que impactan en las familias. El aumento del desempleo, el subempleo y la informalidad en el empleo han provocado que las condiciones de vida de gran cantidad de niños, niñas y adolescentes se vean precarizadas.

Según datos del INEC (2018a) recuperados en la Encuesta Nacional de Hogares 2017 y 2018, los grupos familiares que pertenecen al primer quintil, que equivale al 20% de hogares más pobres del país, para julio 2018, tenían un ingreso de  ₡203.546 colones, mientras que los hogares del quinto quintil, o sea el 20% de mayores ingresos del país tenía un ingreso de ₡2.568.482 colones. La desigualdad se vuelve más crítica si se evidencia que los hogares en condición de pobreza^[3] tienen una mayor cantidad de personas y además mayor cantidad de dependientes económicamente, lo que  implica que el hecho de tener más bajos ingresos, se agrava porque deben repartirse entre una mayor cantidad de personas^[4]. De esta forma, el ingreso per cápita mensual en una familia del I quintil es de ₡58.527 colones, mientras que de una persona del V quintil es de  ₡1.063.425 colones.

La discusión sobre la desigualdad debe evidenciar que,  además de aspectos económicos, este contexto implica una desigualdad en el acceso a oportunidades de todo tipo, desde información que permita a las familias mejorar los patrones de crianza, así como falta de oportunidades en el acceso a alternativas formativas y educativas complementarias a la educación formal, que les permitan desarrollar potencialidades en diversas áreas, como las culturales o deportivas.

Sobre la desigualdad, Cañete (2018) en investigación preparada para OXFAM Internacional, señala que en América Latina y el Caribe el 4.2% de los trabajadores asalariados de la región -y por lo tanto sus familias- se encuentran en indigencia, y 15.6% de ellos en pobreza monetaria (Cañete, 2018, p. 12).

Deben tomarse acciones inmediatas para la atención de esta situación, ya que de mantenerse esta tendencia el futuro de niñas, niños y adolescentes y el acceso a sus derechos no parece más que complejizarse. La situación se vuelve más crítica si se incorpora la posición de MIDEPLAN y el gobierno costarricense respecto a la reducción de la desigualdad como parte de la estrategia de la política pública en el tema, quienes en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública indican que durante este periodo gubernamental:

Una de las principales conclusiones que destaca es la tendencia a la no disminución en la desigualdad. Independientemente del escenario que se emplee, esta se mantendrá o aumentará en el próximo cuatrienio, pues existen factores de naturaleza estructural que no permitirían una modificación en los valores del índice de GINI en el corto plazo. Tal y como lo señala Trejos (2012) el logro de disminuir la desigualdad pasa por una serie de medidas económicas que impactan en el largo plazo. Prueba de ello es que el crecimiento por sí solo, no garantiza una disminución de esta. (MIDEPLAN, 2018, p. 105).

Para poder garantizar la relación de los Objetivos del Desarrollo Sustentable con los artículos de la Convención de los Derechos del Niño es necesario promover transformaciones tanto a nivel cultural, como, y especialmente, de estructuras, políticas públicas, relaciones de producción y consumo, entre otros.

Con respecto a los aspectos sociales y culturales, si bien las transformaciones sociales, han permitido el reconocimiento de una serie de derechos que protegen a la población de las amenazas a sus derechos, en acceso a educación, a la salud acorde con sus necesidades, o a la promoción de la igualdad para el respeto de la diversidad en todas sus formas -identidad y elección sexual, condición de discapacidad, género, racial/étnica, entre otras-, en la actualidad tales avances se confrontan con un giro neoconservador que viene tomando protagonismo en América Latina, principalmente impulsada por las tendencias evangélicas neopentecostales.

Dicha corriente reaccionaria, no solamente, ha venido tomando importancia en términos sociales, sino que ha logrado colocarse como una corriente política que viene sumando adeptos, y particularmente en el caso costarricense, implicó que el segundo lugar en el periodo electoral del 2018 fuera asumido por un partido político con una agenda y un discurso abiertamente en contra de los derechos humanos^[5]

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A pesar de que este partido político no ha podido asumir el poder ejecutivo, ha logrado 14 escaños en la Asamblea Legislativa para el periodo 2018-2022, lo que ha venido implicando una discusión estéril en torno a temas que buscan proteger los derechos de esta población, por ejemplo por la aprobación en el mes de febrero 2019 delProtocolo de Atención del Bullying contra la población LGBTIQ+ inserta en los centros educativos, al que abiertamente diputados de esta bancada se han opuesto en el plenario legislativo^[6].

Una situación similar se presentó en junio del 2018 cuando se generó el cuestionamiento para la aprobación del Protocolo de Atención a la Población Estudiantil que presenta lesiones autoinfligidas y/o en riesgo por tentativa de suicidio, también del MEP^[7]. Aunque la decisión no pasaba necesariamente por cuestiones de índole religioso, sino por una pugna política, se evidencia el serio riesgo que corre la protección de los derechos de esta población, cuando las decisiones de quienes ostentan el poder político en Costa Rica no se basan en aspectos técnicos o científicos, sino que pasan por intereses político partidarios, a pesar de ir en detrimento de los derechos de una población que debe ser especialmente protegida.

Por otro lado, cabe resaltar el hecho de que,  en los últimos años, se ha logrado colocar en la agenda pública de forma constante la accesibilidad a sus derechos por parte de niñas y mujeres, en contraposición a la desigualdad en el acceso y a las violencias que sufren. Es de fundamental importancia resaltar que los avances en las luchas por la equidad de género que los movimientos sociales, especialmente desde los feminismos, han desarrollado en los últimos 50 años están generando el reconocimiento en las agendas en política pública de la necesidad de generar acciones que posibiliten que las niñas y mujeres tengan acceso a las mismas oportunidades que los niños y hombres; tal como se evidente en la resolución de la Organización de las Naciones Unidas en la que se aprueba la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible^[8], en la que se incorpora como una cuestión medular la desigualdad hacia las niñas y mujeres:

No es posible realizar todo el potencial humano y alcanzar el desarrollo sostenible si se sigue negando a la mitad de la humanidad el pleno disfrute de sus derechos humanos y sus oportunidades. Las mujeres y las niñas deben tener igual acceso a una educación de calidad, a los recursos económicos y a la participación política, así como las mismas oportunidades que los hombres y los niños en el empleo, el liderazgo y la adopción de decisiones a todos los niveles. (…) (ONU, 2015, p. 7)

A pesar de la retórica, las desigualdades de género siguen siendo uno de los mayores problemas, ya que existe una desigualdad en las formas en que niñas y niños, desde el momento de su nacimiento, son caracterizadas y socializadas. Adicionalmente, situaciones que pueden presentarse en periodos críticos, como por ejemplo los embarazos adolescentes o las relaciones impropias, implican una desigualdad en el acceso a posibilidades para el resto de la vida. De igual modo,  se evidencia si se analiza la situación presentada por la resistencia a la modificación de los menús de los comedores escolares^[9], cuando se trata de mejorar el derecho a la salud de los sectores en los que los NNA están en situación más vulnerable.

Otro elemento que se ha visto agudizado es la falta de acompañamiento con que crecen las actuales generaciones de niños, niñas y adolescentes, producto entre otras condiciones de la necesidad de que los miembros adultos de los grupos familiares se vinculen al mercado laboral para poder cubrir las necesidades, y en algunos casos ni siquiera de esta forma les es posible suplir las demandas familiares. Por esto, a menudo el cuidado de los NNA recae en adultos mayores; o bien, los niños más grandes quedan solos a cargo de los más pequeños. Además, es frecuente que en los vencindarios otros adultos cuiden a varios niños y niñas pequeños, sin tener las condiciones más apropiadas, pero lo hacen a un precio asequible para los padres, en vez de enviar a los niños y niñas a centros infantiles apropiados.

Las transformaciones culturales son urgentes para contrarrestar las tendencias que vociferan “A mis hijos los educo yo”, contra las ficticias ideologías de género, o frenando necesarias transformaciones en términos alimentarios que podrían beneficiar el acceso al derecho a la salud de niñas, niños y adolescentes.

Por consiguiente, queda claro que una de las mayores amenazas para seguir avanzando en la creación de condiciones que garanticen el disfrute máximo de los derechos de la población de NNA, son las posturas neoconservadoras que han tenido acceso al poder político, sumado a un escenario de crisis económica que complejiza la situación aún más.

2.2 Legislación integrada y modernizada

En cuanto a los avances del Estado costarricense en materia de derechos de los NNA, uno de las más relevantes en temas de legislación es, sin duda, la Ley n°9406 Fortalecimiento de la protección legal de las niñas y las adolescentes mujeres ante situaciones de violencia de género asociadas con relaciones abusivas, reforma Código Penal, Código de Familia, Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil y Código Civil, conocida popularmente en el país como “Ley de Relaciones Impropias”.

El Proyecto de Ley n°19.337 que da vida a la actual Ley de relaciones impropiassurge del impulso de la Fundación PANIAMOR,^[10] en respuesta a una  convocatoria del Poder Ejecutivo, y por parte de la ONG se señalan dos circunstancias fundamentales que motivan la presentación del documento a la Asamblea Legislativa:

1. Los datos del Censo 2011^[11] y del Registro de nacimientos y matrimonios, los cuales indican que de las niñas de 12 a 14 años que reportaron estar en unión, cerca del 89% vivían con un hombre al menos 5 años mayor que ellas. Para las adolescentes entre 15 y 17, este porcentaje era del 72%. Los datos muestran que las tres cuartas partes de las niñas y adolescentes en unión no asistían al sistema educativo y que casi el 60% tenían al menos un hijo/a (UNFPA, 2017, p. 5).

2. A partir del 2014 la ONG se compromete a realizar investigaciones y acciones de incidencia política con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones del Comité de Derechos del Niño (2011) y las del Comité para la Erradicación de toda forma de discriminación contra la mujer (2011)^[12].

Durante el proceso de aprobación, la Asamblea Legislativa procedió a realizar una consulta facultativa a la Sala Constitucional sobre el contenido del, en aquel momento, proyecto de ley. El objetivo de la consulta fue definir si existía una violación al derecho a la conformación de una familia. Ambos derechos son establecidos en la Convención Iberoamericana de Derecho de los Jóvenes, convención que Costa Rica ratificó en el año 2007. Fue mediante la Resolución n°2016014893^[13] que se evacua la consulta legislativa determinando que no existen vicios de constitucionalidad de procedimiento, ni de fondo en los temas consultados del proyecto. Otro de los actores importantes que dieron su apoyo público, incluso antes de la resolución constitucional para la aprobación del proyecto, fue la Defensoría de los Habitantes.

Esta ley, como su nombre lo indica, busca fortalecer las medidas que tiene el Estado para proteger a las niñas, niños y adolescentes de relaciones abusivas o relaciones desiguales y de poder entre una persona adulta y una persona adolescente (UNFPA, 2017). Esta normativa fue aprobada por la Asamblea Legislativa el 30 de noviembre del 2016 y entró en vigencia el 13 de enero del 2017, fecha en la que fue publicada en La Gaceta^[14]

Para el momento de la entrada en vigencia de la Ley, la Presidente en el ejercicio Ana Helena Chacón Echeverría, en conferencia de prensa y acto simbólico de entrega del documento al Poder Judicial, indicó que mediante la nueva norma se pretende el “resguardo jurídico ante situaciones que lastiman y vulneran flagrantemente su dignidad humana y una protección específica para una población a la que históricamente se ha sometido a abusos y mandatos sociales violatorios de sus derechos.” (Presidencia de la República de Costa Rica, 2017).

Para el cumplimiento de dicho objetivo, la Ley en concreto hace dos planteamientos: 1. Penalizar las relaciones sexuales con personas menores de edad, cuando media en la relación una diferencia de edades suficiente para establecer relaciones de poder a causa de la edad.  2. Prohíbe el matrimonio de las personas menores de 18 años en Costa Rica.

La “diferencia de edades suficiente para establecer relaciones de poder a causa de la edad” fue determinada por el Poder Legislativo, al establecer que penará con cárcel hasta por 3 años “a quienes siendo mayores de edad mantengan relaciones sexuales con personas menores de 15 años, si la diferencia de edad entre ambos es de cinco o más años. Impone el mismo castigo cuando quien es menor de edad tenga entre los 15 y menos de 18 años, si la diferencia de edad entre ambos es de 7 años o más”^[15].

En cuanto al matrimonio con las personas menores de edad se establece en el artículo 2 la prohibición y consecuentemente se reforman los incisos 4) y 7) del artículo 14 del Código de Familia, de 21 de diciembre de 1973, estableciendo que el matrimonio con una persona menor de 18 años es legalmente imposible en Costa Rica^[16]. Actualmente, se cuenta con publicaciones pedagógicas de la ley para el conocimiento de las personas adolescentes, así como también para las personas adultas.^[17]

Es pertinente mencionar la labor de capacitación que ha realizado PANIAMOR al contribuir con la sensibilización del personal de Poder Judicial. La razón de brindar esta asesoría que se da a los funcionarios judiciales, es porque  ellos son quienes tienen responsabilidades públicas relacionadas con la protección contra las relaciones impropias; sin embargo, son un primer paso hacia el desarrollo de un plan de capacitación que se espera se extienda a otras instituciones y comunidades^[18].

Desde finales del año 2018 se visualizan desafíos en la implementación de la Ley de relaciones impropias. Para esta fecha ya varias organizaciones de la sociedad civil han expresado su preocupación sobre los efectos colaterales de la aplicación de la nueva normativa. Tanto personas con conocimiento experto como ONG han detectado situaciones de alerta y han evidenciado el vacío de investigación que actualmente hay en el país, pues se percibe que las madres adolescentes no están señalando el padre de su hija o hijo por temor a revelar que el progenitor de este es una persona adulta y por tanto su relación estaría catalogada, según la ley, como una relación impropia, situación que expone al progenitor masculino a ser sujeto de una sanción penal y, a su vez, le permite evadir responsabilidades que le asigna la Ley de Paternidad Responsable^[19]. Lo anterior, preocupa tanto por la existencia de una relación abusiva entre la madre adolescente y el progenitor como por la situación de desprotección a la que se ve expuesta la persona menor de edad que nace producto de esa relación, y la adolescente madre.

Otro de los desafíos actuales es la  invisibilidad de las relaciones impropias en parejas homosexuales o sexualmente diversas. Como se mencionó anteriormente, la Ley de relaciones impropias responde ante la cantidad de madres adolescentes, por lo que las campañas informativas no han visibilizado la existencia de relaciones impropias en parejas del mismo sexo. Esto se evidencia en las campañas existentes y las guías pedagógicas referentes a la nueva ley, las cuales utilizan, mayoritariamente o casi exclusivamente, representaciones heterosexuales.

En el periodo del 2016 al 2017 el Patronato Nacional de la Infancia como ente rector en materia de niñez y adolescencia, por medio del Comité Técnico Institucional, órgano que forma parte de su Gerencia Técnica, concentró esfuerzos para actualizar e inició la estandarización de procedimientos internos sobre la atención de problemáticas que violentan los derechos de la población meta.

El proceso para aprobar de los protocolos^[20] inició en el año 2015 con el análisis y aceptación de los documentos a las 42 Oficinas Locales. Cabe mencionar que la aprobación e implementación de dichos protocolos coincide con la fecha de redacción del Informe del Estado sobre el cumplimiento de la CDN, documento presentado al Comité de los Derechos del Niño y previsto para ser revisado por el órgano de la ONU en la sesión 83 programada para el periodo de 13 enero al 31 enero del año 2020^[21].

La temática de los protocolos coincide con las Recomendación del Comité de Derechos del Niño al Cuarto Informe Periódico de Costa Rica del año 2011^[22]. Como se mencionó anteriormente, el Estado costarricense se encuentra a la espera de las próximas recomendaciones del Comité tras haber rendido varios informes: 1. El informe del Estado de Costa Rica, elaborado por el Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia con el liderazgo del PANI; 2. el Informe Alternativo de la Defensoría de los Habitantes; y 3. el Informe Alternativo de la Coalición Costarricense de Organizaciones Sociales para el Seguimiento de la Convención de los Derechos del Niño (COSECODENI).

Otro de los aspectos por considerar que han representado un tema de inflexión en los últimos tiempos es el derecho de familia ante la opinión consultiva 24/17 CIDH y la Resolución n°2018012782 Sala Constitucional.

Al respecto, el 18 de mayo del 2016 el Gobierno de Costa Rica plantea una consulta a la  Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos(CADH). El contenido de la consulta versa sobre la  interpretación y alcance de los artículos 11.24 , 185 y 246 de la CADH, en relación con el artículo 1° del mismo instrumento y la compatibilidad de la legislación costarricense con los artículos mencionados.

A raíz de lo anterior, la CIDH emite la opinión consultiva 24/17 que confirma la interpretación del artículo primero sobre la igualdad de las familias conformadas por personas de igual o distinto sexo y la necesidad de evitar las interpretaciones o aplicaciones de leyes que limitan, restrinjan, excluyan o supriman el ejercicio o goce de los derechos y obligaciones. Posteriormente, la Sala Constitucional, tomando como base la Opinión Consultiva 24/17 para el ordenamiento nacional catalogándola de  “consejo y una opinión técnica calificada”, resuelve la  solicitud  de declaratoria de la inconstitucionalidad del inciso 6) del numeral 14 del Código de Familia planteada mediante acción de inconstitucionalidad el 08 de Agosto del 2018 por el accionante Paul Rueda Leal.

Esta resolución n°2018012782 de la Sala Constitucional constituye un pronunciamiento clave en materia de derechos humanos para el ordenamiento normativo del país con múltiples puntos por analizar, pero específicamente, en el tema de derecho familia impone al Poder Legislativo la necesidad de legislar los derechos de las parejas del mismo sexo para que estas puedan contraer matrimonio y cuenten con los mismos derechos reconocidos para las parejas heterosexuales. Es importante recalcar que ante un posible silencio de la Asamblea Legislativa la prohibición existente en el actual Código de Familia quedará derogada, por lo que la legalidad del matrimonio entre personas del mismo sexo llegará, sin duda, a partir del 20 de mayo del 2020.

En cuanto a su relación con el tema de niñez y adolescencia se presentan dos puntos relevantes: 1. La posibilidad de adopción de las parejas del mismo sexo, lo cual amplía el número de familias que podrán adoptar y, consecuentemente, el impacto positivo que esto puede tener en la vida de las niñas, niños y adolescentes con declaratoria de adoptabilidad. 2. Plantea un escenario positivo para el reconocimiento de derechos de la población sexualmente diversa que, por supuesto, incluye a la población de NNA. Es decir, la resolución es un precedente para la discusión de los derechos de las personas sexualmente diversas.

2.3 Normativa que reconozca la participación de las personas menores de edad

El avance respecto a derechos de niñas, niños y adolescentes, así como el desfase entre el discurso y la práctica de las personas en su cotidianidad, debe verse a la luz de un marco mayor de derechos humanos, de luchas, conquistas y avances en esta materia.

El derecho a la participación cobra vital importancia en el marco del cambio de paradigma del DSI al DPI, “Esta transformación suele resumirse en el paso de una concepción de los «menores» (…) como objetos de tutela y protección segregativa, a la consideración de niños, niñas y jóvenes como sujetos plenos de derecho…” (Beloft, 2009, p.4), el  reconocimiento de los derechos de autonomía hace viable la participación, así como expresar, tomar decisiones, estar informados, asociarse, entre otros aspectos. Sin embargo, se debe considerar que aún “…persiste la visión adulto-céntrica que imposibilita cambios sustanciales en las condiciones de vida de estas poblaciones…” (Brenes, 2016, p. 18), la transformación requiere para ver resultados y mejoras, cambios culturales en una sociedad históricamente adultocéntrica, en la socialización y de manera general en la interacción establecida con niñas, niños y adolescentes.

No es casual que los avances relacionados con el derecho a la participación sean difíciles de observar, que sigan existiendo enormes limitaciones, retos y deudas, aun cuando el cambio de paradigma ya no parece un asunto innovador. Es necesario como sociedad, tomar mayor acción y asumir aún con mayor responsabilidad el desafío que supone posicionar a niñas, niños y adolescentes como sujetos de derechos.

Es necesario trabajar en el cómo, no sólo demandar alternativas de inclusión y resignarse a la dificultad que representa, sino crearlas en cada espacio institucional: “Debe existir no solo un esfuerzo interinstitucional, sino un trabajo interdisciplinario donde la participación sea activa, dinámica, que también sea un escenario donde el esfuerzo y la capacidad colectiva sea en beneficio de políticas, planes, programas y proyectos para esta población” (Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia; Universidad de Costa Rica, Programa PRIDENA, Patronato Nacional de la Infancia y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 2011, p. 128); además, es necesario revisar buenas prácticas a nivel nacional e internacional y tomar en cuenta la diversidad del grupo al que se hace referencia.

A continuación se realiza un acercamiento mayor a la temática desde la normativa nacional e internacional que reconoce el derecho a la participación de las niñas, niños y adolescentes, incluyendo algunas Observaciones Generales del Comité de los Derechos del Niño y algunas reflexiones a partir de la revisión de los Informes Estados de Derechos de la Niñez y la Adolescencia (EDNA) de años anteriores.

2.3.1 Instrumentos jurídicos nacionales e internacionales

Como se visualiza en el anexo 3 el derecho a la participación ha adquirido mayor presencia e importancia luego de la Convención sobre los Derechos del Niño, que en materia de niñez representa el documento de mayor vinculación internacional y que marcó a nivel jurídico la visualización de niñas y niños como sujetos de derecho, expresando el cambio de paradigma y la necesidad de generar condiciones para el ejercicio del  derecho a la participación.

De los instrumentos abordados se identifica la conformación del derecho a la participación por el derecho a la formación de un juicio propio, de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que le afectan, libertad de expresión, libertad de pensamiento, libertad de asociación, de conciencia y de religión. El avance se puede observar de manera más explícita en los últimos años, tanto en el plano jurídico como en los discursos de aquellas instituciones que trabajan con esta población.

La revisión jurídica también resalta el enfoque de autonomía progresiva, ya que es un aspecto fundamental al discutir sobre el derecho a la participación de niñas, niños y adolescentes. Este principio se basa esencialmente en el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño, en la cual se plantea que el respeto por las responsabilidades, los derechos y los deberes de las personas encargadas y de la comunidad, debe cumplirse a las niñas, niños y adolescentes en consonancia con la evolución de sus facultades. Al respecto, Gómez (2018) planeta que:

El ejercicio progresivo, de acuerdo con la evolución de sus facultades, implica que los niños van adquiriendo capacidad para ejercitar sus derechos y deberes a medida que se van desarrollando como personas. No se establece una edad fija a partir de la cual los menores ejerzan sus derechos, sino que se evalúa el desarrollo del niño para ejercitarlos (p. 134).

Tal como se ha venido discutiendo, las mediaciones económicas, sociales y culturales son fundamentales para estudiar el derecho a la participación, por lo que al hablar de autonomía progresiva debe prestarse atención a las condiciones y el contexto de cada grupo y cada persona, reconociendo sus particularidades; lo anterior, además de cuestionar cotidianamente que las consideraciones de las personas que acompañan a estas niñas, niños y adolescentes, afectan las posibilidades de reconocimiento de habilidades y capacidades para ejercer sus derechos, por lo que en un Estado, ni en el espacio local, ni en la familia, existe una “receta” de autonomía progresiva y por tanto no es comprometido reproducirla en el discurso sin cuestionar continuamente los vínculos e interacciones con esta población.

Vinculado con este principio en las Observaciones Generales del Comité de los derechos del niño, en la observación número 12 se refiere el derecho de esta población a ser escuchada y que el Comité destaca como uno de los cuatro principios de la CDN. Se recalca la necesidad de evaluar en relación con la edad y la madurez, haciendo la distinción entre la persona individual y un grupo de NNA, es decir, en el carácter individual y colectivo de la participación.

 2.3.2 Abordaje desde el Estado de Derecho de la Niñez y la Adolescencia sobre el Derecho a la Participación

Con el fin de dar seguimiento a la forma en que se ha abordado el tema de participación, se revisaron los tres últimos Informes EDNA, sin la intención de realizar un estudio exhaustivo, sino como antecedente y aporte al balance sobre el derecho a la participación de los NNA en el país. Como primera observación, se señala que el derecho a la participación no había sido abordado en estos estudios de forma detallada, ni particularizado en relación con el resto de derechos.

En el VI EDNA (2008) se aborda desde el derecho a la educación con la necesidad de que haya participación de niñas, niños y adolescentes en la reforma y el sistema educativo, además se integra al capítulo de salud, exponiendo la necesidad de que haya participación en la gestión de las políticas en este tema. En el VII EDNA (2011) se observa en el desarrollo del apartado de Institucionalidad democrática y es mencionado en otros capítulos, tales como educación y juego, recreación y cultura.

La manera de incluirlo en los estudios puede explicarse desde la importancia que adquiere el derecho a la participación como facilitador de otros derechos: “La participación también es un derecho facilitador, una estrategia que contribuye a asegurar el cumplimiento de todos los demás derechos…” (Alfageme, 2003, p.11). Partir de dicha premisa es comprender que la participación permite al resto su exigibilidad, que facilita su acceso y ejercicio; que los transversa, los valida y es prerrequisito de los mismos.

A pesar de lo anterior, también es necesario realizar acercamientos al derecho a la participación como derecho en sí mismo, que posibiliten una mayor importancia, desde la investigación y los diversos procesos llevados a cabo en las instituciones u organizaciones que trabajan con la población. El esfuerzo implica un cambio en la puerta de entrada, para evitar que quede en segundo plano; planificar iniciativas y objetivos desde el derecho a la participación, siendo conscientes de que esto puede conectar con otros derechos o que se les puede abordar como contenido.

La segunda observación es que, desde los EDNA estudiados, se anuncia una deuda respecto al derecho a la participación de niñas, niños y adolescentes: “No obstante, conviene puntualizar que, a pesar de los importantes progresos (…) la promoción del derecho a la participación de niñas, niños y adolescentes sigue siendo una de las más importantes debilidades…” (Universidad de Costa Rica/ Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 2008, p.159).

En la actualidad, persiste la falta de empoderamiento de los NNA en relación con su derecho a la participación, ya que se requiere una transformación cultural, sostenida y comprometida; que reconozca, en general, las interacciones con niñas, niños y adolescentes y en consideración con su diversidad como colectivo y a su focalización dentro de la política social.

El contrasentido entre el discurso y la práctica, no es un hecho casual, sino que cuestiona continuamente la condición de niñas, niños y adolescentes como personas sujetas de derechos; puesto que el cambio de paradigma supone una transformación sobre prácticas que históricamente se han legitimado desde el adultocentrismo, bajo el cual se define la relación con los NNA a partir de diferentes visiones que los colocan como objetos y no como sujetos sociales.  En síntesis, de  acuerdo con lo expuesto por Alfageme (2003), estas visiones son niños, niñas y adolescentes como propiedad de sus encargados, como potencia/futuro, personas de lo privado e individual (privándoles de su actuar público y político), víctima o victimario, como incapaces y necesitados de ayuda, como objeto de necesidades y demandas. El adultocentrismo reafirma los privilegios y dominio del adulto sobre otros grupos etarios, en este caso, el de los NNA y NNJ. El adulto ostenta su dominio  de manera unilateral, restringiendo y ordenando a sus subordinados, sin que la opinión, ideas o sentimientos de los NNA tengan cabida en las decisiones que toma la persona adulta que los tiene a su cargo.

Sobre esta generalidad que afecta a los NNA, es preciso también particularizar, a fin de develar situaciones, contextos y condiciones dentro de“…un mundo simbólico complejo y heterogéneo en permanente cambio, cuyas diferencias están marcadas por razones de género, de clase, de pertenencia étnica, o de procedencia regional…” (Alfageme, 2003, p. 27), el grupo de niñas, niños y adolescentes, no es homogéneo, pues algunas condiciones desiguales agudizan la violación general en relación con el derecho a participar.

Relacionado con lo anterior, los ODS (2015)  hacen mención a la participación en cuanto a: “poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo  y lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas” (ODS 2 y 5 respectivamente). En el primero, se destaca la falta de participación como una manifestación de la pobreza y, en el segundo, destaca la necesidad de analizar la categoría de participación junto con la categoría de género.

2.4 Análisis diferencial de necesidades e intervención en los grupos de mayor vulnerabilidad

Hay dos aspectos que se consideran críticos en la actualidad con la población; por un lado, en el caso de las personas adolescentes las relacionadas con salud sexual y reproductiva, así como situaciones asociadas con el embarazo adolescente y la protección del derecho al reconocimiento de la diversidad sexual y la ausencia de situaciones de discriminación que se origine por orientación sexual.

En este mismo apartado se abordan las situaciones de sobrepeso y obesidad en la población de niños, niñas y adolescentes, como una afectación a su derecho a la salud integral.

2.4.1 Adolescencia: Acceso al cumplimiento efectivo de los derechos de salud sexual y reproductiva y reconocimiento de su identidad-diversidad

En la población adolescente, el acceso a educación sexual sigue siendo uno de los mayores retos, ya que observamos un escenario con un resurgimiento de corrientes conservadoras, en los últimos 3 años. A pesar de que existen datos que demuestran que, desde que se han impulsado modificaciones a nivel de política pública, se han reducido la cantidad de embarazos en menores de 19 años, persiste una postura ultra conservadora que niega el acceso a la educación sexual integral de manera formal. Esta discusión se agudizó en el contexto electoral, donde cuestiones relacionadas con la sexualidad fueron centro de discusión. No obstante, se destaca la importancia de garantizar el respeto a los derechos humanos de las personas jóvenes, en una etapa de la vida crucial, tanto para favorecer la igualdad entre hombres y mujeres, y para promover el respeto a la diversidad.

Según datos de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en noviembre 2018, entre el 2012 y 2016, la cantidad de embarazos en menores de 19 años rondó entre el 19.4% y 20%, mientras que durante el año 2017, la tasa de embarazo adolescente se ubicó en un 14,7%, la más baja registrada en toda la historia del país.

A pesar de que la discusión pública en el tema se ha centrado en el acceso a educación sexual y reproductiva desde el Ministerio de Educación Pública (MEP), también se involucran varias instituciones del Estado, entre las que destacan la CCSS, el PANI e INAMU.  Según informaciones del Ministerio de Salud:

La reducción de nacimientos en adolescentes madres menores de 20 años, forma parte del Plan Estratégico Nacional de Salud para Personas Adolescentes 2010 -2018, y la iniciativa Salud Mesoamérica, impulsada por el Consejo Interinstitucional de Atención a la Madre Adolescente (CIAMA), con el objetivo de prevenir el embarazo en la adolescencia y mejorar la salud sexual y reproductiva de los adolescentes. Este es un esfuerzo coordinado entre el Ministerio de Salud, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Ministerio de Educación Pública, el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Sistema Nacional de Atención Infantil. (Ministerio de Salud, 2018, párr. 5).

Al respecto, diversos especialistas señalan que existen al menos 3 factores que inciden en la reducción en el embarazo adolescente, que deben resaltarse como decisiones positivas de las instituciones públicas. Por un lado, los Programas de Educación para la Afectividad y Sexualidad Integral del MEP, además de las acciones en el tema tomadas por la CCSS para concentrar esfuerzos en las zonas periféricas del país, adecuando los servicios a sus necesidades, y por último la Ley de Relaciones Impropias^[23].

Un avance ha sido la aprobación de la Junta Directiva de la CCSS de la Política Institucional de Atención Integral a la Adolescencia y el Manual de Gestión de Servicios Hospitalarios Diferenciados y Amigables para Adolescentes, han sido avances positivos para favorecer servicios dirigidos a esta población, adecuados a sus necesidades. En entrevista, el médico pediatra Alberto Morales Bejarano señala:

Siempre hemos dicho que el embarazo adolescente tiene como cinco grandes cosas: la pobreza estructural, porque donde hay más pobreza hay más adolescentes madres. También hay presencia de carencias afectivas crónicas, que exponen al ser humano a todo, inclusive a la actividad sexual temprana; una educación sexual débil, consumo de drogas y abuso sexual (Ávalos, 2018).

Un componente para posibilitar el reconocimiento de la diversidad sexual que debe ser reconocido, es el protocolo sobre sexualidad y afectividad, que pretende precisamente favorecer el respeto de todas las personas jóvenes sin importar su orientación sexual. Es preciso superar las discusiones que limitan la temática a cuestiones aisladas, sino que debemos apostar por la necesidad de un cambio cultural que permita salir de las estructuras impuestas por la sociedad patriarcal y que de esta forma sea posible que todas las personas, con énfasis en niñas y personas de la comunidad LGBTIQ+ especialmente, puedan tener acceso al pleno reconocimiento de sus derechos, entre los que los sexuales y reproductivos, así como de identidad y afectividad se vuelven fundamentales.

2.4.2 Sobrepeso y obesidad: Una de las mayores amenazas para la salud

Con base en el censo de Peso y Talla 2016, más de 118 000 escolares tienen sobrepeso y obesidad. Esto quiere decir que en los próximos años existe una clara amenaza de tener una nueva generación más enferma, con mayores problemas cardiovasculares, de hipertensión y diabetes.

La situación de epidemia es clara. En 1996 el sobrepeso y la obesidad en niños y niñas se acercó al 14,9%. En el 2008 rondó el 21% y en el 2016 la cifra fue del 34%, el equivalente a 118 078 menores de edad. El panorama empeora si se observan específicamente los distritos, donde algunos llegan al 50% de prevalencia. La pregunta tal vez es: ¿Por qué? ¿Cómo fue que Costa Rica, en menos de 60 años, pasó de tener una desnutrición superior al 50% a un índice de obesidad del 34%? (Jiménez, 2019).

           

Los retos para abordar este tema pasan por un necesario cambio cultural, ya que aunque se realicen esfuerzos en términos de política pública, la realidad es que existe una gran resistencia, respecto a la transformación hacia esquemas y prácticas que beneficien a la población de niños, niñas y adolescentes en el acceso a sus derechos.

De acuerdo con Leonardo Sánchez Hernández, Director de Programas de Equidad del Ministerio de Educación Pública (MEP) desde que fueron modificados los menús de los comedores escolares en 2018, hasta abril 2019 se recibieron más de 3000 quejas de padres de familia que giran en torno al desconocimiento sobre la importancia de cambiar la forma en que se alimentan

En términos alimenticios, es más preocupante cuando se evidencia que existe una relación entre altos índices de sobrepeso y obesidad y población que se encuentra en condición de pobreza, ya que existe una correlación entre los datos de pobreza y obesidad o sobrepeso, alcanzando en algunos distritos hasta un 50% de la población, precisamente aquellos donde existen más bajos indicadores de desarrollo humano.

De nuevo, llama la atención el hecho de que se estén realizando medidas en términos de política pública que propicien acciones de educación de la población en general, ya que son quienes deben atender las necesidades alimenticias de niños, niñas y adolescentes; así como reaccionar de manera positiva ante las iniciativas gubernamentales que pretenden atender la situación.

2.5 Sugerencias

1. Hace falta reeducar la población para la aceptación de la diversidad y la diferencia. El cambio cultural va desde la aceptación de la no discriminación por condición etaria, hasta la aceptación de la diversidad sexual entre seres humanos, y en particular, de los NNA transgénero, bisexuales, homosexuales. Esta es tarea de todos, pero es en las escuela y colegios donde se puede generar un avance significativo, y una reeducación en valores. No se puede alcanzar una cultura de paz sin superar los prejuicios sobre la diversidad sexual.
2. La violencia de género, así como contra los NNA sexualmente diversos y otros grupos discriminados o víctimas de “bulling”, reflejan la carencia de valores sociales que admitan la diferencia. Esto está relacionado con el endurecimiento de posiciones neoconservadoras que apuestan por un mayor adultocentrismo y una negación de la diferencia.
3. La desprotección de las personas institucionalizadas las pone en desigualdad con respecto a las y los jóvenes que tienen protección de personas hasta 24 años, por medio de la manutención, de pensiones alimentarias, de aporte. Se trata de un riesgo para la población institucionalizada, que no tiene apoyo.
4. La aprobación de la Ley n°9406 o Ley de relaciones impropias presenta varios desafíos, entre ellos: 1. La sensibilización a la población meta y las familias sobre la problemática, pues en algunas regiones el país aún este tipo de relaciones son consideradas como una práctica cultural aceptada y normalizada. 2. La sensibilización a la población meta y las familias sobre la existencia de relaciones impropias en la población sexualmente diversa. Este punto es relevante ya que el factor social que impulsa la ley es el embarazo adolescente, lo cual puede crear una percepción de que las relaciones impropias se dan exclusivamente en las relaciones heterosexuales.
5. Los protocolos aprobados en 2016 son, evidentemente, de reciente implementación, lo que implica que actualmente se desconozca el impacto real de estos instrumentos de carácter operativo con pautas homogéneas para los funcionarios y funcionarias del PANI, por lo cual, el seguimiento y la evaluación de su eficacia es otro de los vacíos investigativos que enfrenta el país actualmente.

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Notas:

• ^[1]La alta evasión de impuestos, las reducidas bases impositivas y una multiplicidad de gastos tributarios significan que existe espacio para aumentar los ingresos de manera que puedan sustentar el crecimiento y reducir la desigualdad. Las autoridades estiman que la evasión y la elusión fiscal representaron el 8,22% del PIB en 2013. Las exenciones tributarias, que ascienden al 5% del PIB, y que continúan otorgándose, reducen aún más la recaudación de impuestos (Estado de la Nación, 2017), reducen la capacidad redistributiva del sistema tributario y también generan distorsiones en la asignación de recursos. Dada la urgencia de equilibrar el presupuesto, y que las reformas para mejorar la eficiencia del gasto durarán algún tiempo, una prioridad clave para Costa Rica sigue siendo aumentar los ingresos públicos con un mayor avance en la reducción de la evasión fiscal, la reducción de exenciones y la aprobación de una reforma fiscal. (OCDE, 2018, p. 114)
• ^[2]Publicada en el Alcance nº202 a La Gaceta nº225 del 04 de diciembre del 2018.
• ^[3]Ya que la pobreza se encuentra entre el 20 y 25% de la población nacional, las personas que pertenecen al I quintil se encuentra en esta condición.
• ^[4]“En el ámbito nacional, el promedio de miembros por hogar es de 3,20, esta composición regularmente varía entre los quintiles en forma inversa, a menor ingreso, mayor cantidad de personas en el hogar, de esta forma el quintil uno tiene en promedio 3,50 miembros por hogar, y a pesar que aumenta en el segundo (a 3,52), disminuye en los siguientes hasta llegar a 2,60 miembros por hogar en el cinco. Este comportamiento del tamaño del hogar, resulta en una concentración de personas en los hogares de menor ingreso, donde el quintil uno abarca al 21,9% del total de la población, mientras el 20% de hogares con mayor ingreso agrupa solamente el 16,3% de las personas.” (INEC, 2018, p. 39).
• ^[5]Al respecto se puede evidenciar en la prensa escrita del momento cómo el candidato presidencial de Restauración Nacional ganó popularidad ante sus declaraciones contra la Opinión Consultiva de la CIDH a favor del matrimonio igualitario. Al respecto, la siguiente noticia se refiere al respecto:  https://www.elmundo.cr/costa-rica/fabricio-alvarado-dispuesto-salirse-la-corte-idh-no-le-impongan-agenda-lgtbi/
• ^[6]http://www.monumental.co.cr/2019/02/05/diputado-evangelico-critica-al-mep-por-protocolo-contra-acoso-poblacion-lgbti/
• ^[7]https://www.nacion.com/el-pais/politica/diputados-piden-frenar-protocolo-del-mep-contra/57DXH7LRXJE3RFRHMBMCTHKW2M/story/
• ^[8]Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) constituyen la estrategia plasmada desde la Organización de Naciones Unidas a partir de 2015, con miras a posicionar una agenda global que -según se plantea- posibilite para el año 2030 terminar con las más agudas problemáticas que aquejan a la humanidad, tanto desde el punto de vista económico y social, como ecológico.
• ^[9]Sobre ambas situaciones se hace referencia más adelante en el presente documento.
• ^[10]Organización No Gubernamental creada el 9 de setiembre de 1987 enfocada a la defensa de los derechos de las niñas, niños y personas adolescentes, declarada de interés público para los fines del Estado Costarricense mediante Decreto n°19212-J-H de 13 de Setiembre de 1989. Más información en su sitio web: https://paniamor.org/
• ^[11]Instituto Nacional de Estadísticas y Censo. Censo 2011, disponible en: http://www.inec.go.cr/censos/censos-2011
• ^[12]Las Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer del 2011 se pueden revisar en https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/441/54/PDF/N1144154.pdf?OpenElementCabe resaltar que para el 2017 este Comité emitió unas recomendaciones nuevas que se pueden consultar en el siguiente link https://undocs.org/es/CEDAW/C/CRI/CO/7
• ^[13]Resolución N°2016014893, Sala Constitucional de la República de Costa Rica, disponible en http://www.asamblea.go.cr/glcp/Votos%20de%20la%20Sala%20Constitucional/Votos/19.337/Resolución%20Sala%20Constitucional%2019.337%2024-10-2016.pdf
• ^[14]La Gaceta es el Diario Oficial de la República de Costa Rica que por mandato constitucional ejecuta la labor de publicar las leyes y documentos relevantes para el ordenamiento jurídico costarricense y el orden público; su propósito es garantizar seguridad y eficacia jurídica.
• ^[15]Artículo 1.- Se reforman los artículos 159 y 161 de la Ley n°4573, Código Penal, de 4 de mayo de 1970, y sus reformas. Ley n°9406 “Fortalecimiento de la protección legal de las niñas y las adolescentes mujeres ante situaciones de violencia de género asociadas a relaciones abusivas, reforma Código Penal, Código de Familia, Ley Orgánica TSE y Registro Civil y Código Civil” http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=83353&nValor3=106995&strTipM=TC
• ^[16]Artículo 2.- Ley n°9406 “Fortalecimiento de la protección legal de las niñas y las adolescentes mujeres ante situaciones de violencia de género asociadas a relaciones abusivas, reforma Código Penal, Código de Familia, Ley Orgánica TSE y Registro Civil y Código”.
• ^[17]Para conocer más sobre la Ley se recomienda el texto: Relaciones Impropias: cuando la edad sí importa Versión pedagógica de la Ley n°9406 publicado por Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) en el año 2017.En el siguiente link se puede encontrar la versión digital del texto: https://costarica.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/cuaderno%20relaciones%20impropias.pdf
• ^[18]Para mayor información consultar en: https://www.paniamor.org/news/poder-judicial-se-capacita-con-paniamor-en-relaciones-impropias
• ^[19]Ley de Paternidad Responsable Ley nº8101 del 16 de abril del 2001.
• ^[20]Revisar lista de protocolos en el anexo 2.
• ^[21]Para conocer estado actual del reporte del Estado Costarricense revisar en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=1323&Lang=en
• ^[22]Este documento se puede consultar en https://pani.go.cr/images/stories/documentos/INFORME_RECOMENDACIONES_CDN_CUARTO_INFORME_PERIODICO_CR.pdf
• ^[23]Ley 9406 “Fortalecimiento de la protección legal de las niñas y las adolescentes mujeres ante situaciones de violencia de género asociadas a relaciones abusivas, reforma Código Penal, Código de Familia, Ley Orgánica TSE y Registro Civil y Código Civil”, más conocida como  Ley de Relaciones Impropias. Esta ley fue aprobada el 30 de noviembre de 2016.