Cap. Introductorio

Capítulo Introductorio

El proyecto Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia (conocido como Proyecto EDNA), tiene como fines contribuir a la reflexión y al análisis crítico de la situación, problemas y posición de los niños, niñas y adolescentes (en lo sucesivo NNA), con respecto al ejercicio, la protección y la exigibilidad de sus derechos, mediante el desarrollo de actividades de investigación y acción social, las cuales contribuyen a orientar la toma de decisiones y políticas en torno a la niñez y la adolescencia  en el país.

Desde el año 2000, el Proyecto EDNA ha publicado ocho informes que anteceden al presente, los cuales han abordado temáticas y perspectivas sobre la niñez y la adolescencia en Costa Rica, procurando destacar las poblaciones más vulnerables (NNA indígenas, adolescentes madres, afrodescendientes, migrantes, y personas con discapacidad).

La Universidad de Costa Rica orienta su compromiso con los NNA se a partir de su visión humanística, que  reafirma la convicción de apoyar a los sectores vulnerables de la sociedad costarricense; por lo cual la niñez y la adolescencia, tienen una condición prioritaria, y se debe consolidar su protección integral. Por ello, el Proyecto EDNA, plantea el IX Informe como una estrategia basada en conocer, sensibilizar, valorar y actuar, que contribuya al mejoramiento de las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes. A su vez, el Informe EDNA parte del enfoque de derechos, de sus principios, criterios e indicadores, los cuales orientan la teoría del cambio, desde una perspectiva política, ideológica y axiológica.

La Universidad de Costa Rica, en su Política institucional 2016-2020 (Eje: Universidad y Sociedad), tiene como propósitos relacionados con el Informe EDNA los siguientes:

• Fortalecerá el análisis, la discusión y la participación en la solución de los problemas nacionales, y pondrá a disposición del país su capacidad institucional, con el fin de plantear propuestas y desarrollar capacidades locales que beneficien a la sociedad costarricense, especialmente aquellos sectores más vulnerables, de manera que se enriquezca el quehacer académico.
• Afianzará la investigación y la acción social, así como el desarrollo artístico, tecnológico y cultural, con el fin de atender los requerimientos de la sociedad costarricense, especialmente de aquellos sectores más vulnerables.
• Reforzará la sistematización, la divulgación, el análisis y la discusión de sus actividades sustantivas para el aprovechamiento institucional y de la sociedad en general.
• Reafirmará su compromiso con la integración de las universidades públicas para potenciar el desarrollo de actividades académicas conjuntas y contribuir con el mejoramiento continuo de la educación pública como eje estratégico del desarrollo nacional.
• Estimulará y apoyará la participación de las diferentes instancias universitarias en la formulación y evaluación de políticas públicas a escalas local y nacional, especialmente aquellas dirigidas a mejorar la calidad de vida de la población costarricense. (Políticas de la Universidad de Costa Rica2016-2020, p. 1).

1.1 Objetivo general

Analizar la situación de la niñez y la adolescencia, desde el enfoque de derechos humanos, para una mayor eficiencia en la toma de decisiones referentes a las políticas públicas y en el apoyo al cambio cultural hacia la universalidad, interdependencia e igualdad en el acceso de los NNA a sus derechos.

Objetivos específicos

1. Desarrollar una cultura de reconocimiento de la niñez y la adolescencia como sujetos de derecho, que contribuya a la toma de decisiones en políticas públicas de una manera más adecuada y eficaz.
2. Facilitar el acercamiento a los resultados del Informe Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia a las personas tomadoras de decisiones políticas y técnicas en materia de niñez y adolescencia, para el mejoramiento de sus acciones bajo el enfoque de derechos.
3. Sensibilizar a personas de las comunidades (gobierno local, organizaciones comunales, organizaciones no gubernamentales, población de NNA), por medio de la difusión y el diálogo, para la promoción de una cultura de respeto y de reconocimiento de los derechos de los NNA en la sociedad costarricense.

1.2 El enfoque de derechos

El IX Informe EDNA parte de la consideración de que “toda persona menor de edad es sujeto de derechos”.  La Convención de los Derechos del Niño(CDN), que entra en vigencia en Costa Rica (Ley n°7184, firmada el 26 de enero de 1990), cambia el enfoque de necesidades, en el que el Estado es un ente tutelar, asistencialista, encargado de minimizar las privaciones de los NNA. En Costa  Rica, la Ley n°7739  Código de la Niñez y la Adolescencia establece que: “… se considera niño o niña  a toda persona desde su concepción hasta los doce años cumplidos, y adolescente a toda persona mayor de doce años y menor de dieciocho”(Artículo 2).

El compromiso que el Estado adquiere bajo el enfoque de derechos, implica que:

 … es deber de los Estados respetar, promover y garantizar los derechos de las niñas, niños y adolescentes, además de prevenir, sancionar y reparar toda vulnerabilidad de los mismos. El rol de Estado da un giro, transformándose en garante principal de los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes. Es el enfoque de derechos, entonces, el cimiento que sustenta la construcción de un sistema de monitoreo del ejercicio de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y el marco que guía la elección de variables e indicadores a ser incluidos. (Consejo Nacional de la Infancia, 2017, 9).

En el análisis sustentado en el enfoque de derechos, se aplica en este trabajo desde la Convención de los Derechos del Niño (CDN), las Observaciones Generales del Comité de los Derechos del Niño(CRC), Protocolo adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), el Código de la Niñez y la Adolescencia(1998), los Objetivos del Milenio(ODM) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible(ODS).

El cambio de enfoque que aporta la Convención de los Derechos del Niño, implica que, terminológica y conceptualmente, hay un cambio en la definición de los sujetos de derechos, la población de personas de 0 a 18 años:

1. Persona menor de edad (PME): Se refiere a toda personas entre los 0 y los 18 años no cumplidos. Pero este enfoque de corte jurídico presupone que, una persona menor de edad no es ciudadano con propiedad, sino hasta que, de un pronto a otro, cumple la mayoría de edad. La minoría de edad implica una carencia de la persona para la toma de decisiones, y evidencia la necesidad de que otra persona, una mayor de edad, pueda responder por la persona menor de edad: “… ser adolescente está determinado por lo que signifique ser adulto… no se trata de un concepto jurídico, lo que conduce necesariamente a problemas de ambigüedad semántica y supone un riesgo cuando se trata del reconocimiento de derechos” (González Contró, 2011, p. 38).
2. Niños, niñas y adolescentes (NNA), alude a los individuos, en tanto titulares de sus derechos de las personas de 0 a 18 años, y de su reconocimiento como miembros de la sociedad: “son las personas y no los colectivos quienes tienen dignidad” (González Contró, 2011, p. 39). Esta expresión intenta superar el paradigma de la minoridad por el principio de autonomía progresiva que  implica “el desarrollo continuo de habilidades y establece necesidad de ir concediendo capacidad en el ejercicio autónomo de los derechos” (González Contró, 2011, p. 43).

La Convención de los Derechos del Niño(CDN) estipula el reconocimiento de la condición de sujetos a los niños, niñas y adolescentes, dentro del marco de la Doctrina de la Protección Integral, la cual implica:

1. El reconocimiento a todas los niños, niñas y adolescentes, independientemente de su género, cultura, nacionalidad o cualquier otra condición propia, como titulares de toda la gama de derechos inherentes a la persona humana. También de aquellos llamados específicos por situaciones que demanden una particular protección.
2. La capacidad jurídica y social que se le otorga a esta población, debe ser entendida dentro de los límites de su condición especial de desarrollo. Es decir, debe tomarse en cuenta que niños, niñas y adolescentes van adquiriendo progresivamente la capacidad de hacer valer sus derechos y exigir su cumplimiento.
3. El interés superior del niño como principio de garantía que busca asegurar la efectividad del cumplimiento de los derechos. (…) es un instrumento de interpretación que reconoce el carácter integral de los derechos de esta población y que permite establecer la prioridad de la niñez y la adolescencia en la definición de las políticas públicas.
4. Para asegurar la garantía de las personas menores de edad y su desarrollo integral, se otorga a las personas adultas (padre, madres, docentes, funcionarios de instituciones, entre otros) un poder legítimo que busque la satisfacción de los derechos de esta población. Sin embargo, este poder está basado en la obligación de las personas adultas de proteger a niñas y niños; es decir, no es arbitrio ni debe ser ejercido en detrimento de las personas menores de edad, de su bienestar físico, material o emocional (Junta de Notables, 2002, pp. 13-14).

La programación de los derechos de los NNA se operacionaliza en dos líneas: «El desarrollo y la aplicación de los derechos en la vida cotidiana”(Valverde Mosquera, 2008).  Por su parte, los Objetivos del Milenio y los Objetivos del Desarrollo Sostenible coinciden con el desarrollo como mediación para alcanzar la condición de Derechos Humanos. El desarrollo se entiende no solo como que…

… las competencias y la salud de un individuo dependen de un proceso acumulativo basado en la buena salud, el acceso a la asistencia sanitaria, en la seguridad del entorno donde se vive, en la educación, en el desarrollo de competencias y en la capacitación profesional (…) sino también que es el ciclo vital de una persona en su conjunto. Las capacidades, la salud, y la productividad de una persona en cada uno de los estadios de su vida… (Sachs, 2015, pp. 301-302).

El enfoque de derechos persigue la legitimidad, mediante un marco jurídico con validación internacional, que supone la exigibilidad de rendición de cuentas del Estado en su responsabilidad por velar por los derechos de los NNA, así como alcanzar la equidad para combatir la pobreza y la explotación, bajo un enfoque holístico de los NNA y de la realidad en la que se desenvuelven:

Todo enfoque tiene en su base una ideología que lo sustenta, entendida esta básicamente como un conjunto de principios y directrices que le dan una comprensión del mundo; tienen una determinada valoración de los sujetos; un sentido, una proposición de hacia dónde ir, lo que aspiran alcanzar (lo ideal), y una modalidad de intervención (Valverde Mosquera, 2008, p. 99).

Debe tenerse en cuenta que la concepción de los NNA como sujetos de derechos es el resultado de procesos de lucha complejo para el reconocimiento de su autonomía y libertad: “La infancia no es un sujeto a priori o un sujeto jurídico abstracto formal, sino una construcción histórica y relacional” (Arias Venegas, 2017, p. 130).

La Convención de Derechos del Niño establece, por un lado, los principios de reconocimiento de las personas y su contexto, que se refieren a:

…el reconocimiento de la dignidad y de los derechos inalienables en condiciones de igualdad de la “familia humana”, que es la base de todos los postulados consagrados en los instrumentos internacionales de derechos humanos; la titularidad universal de los derechos, los mandatos de los tratados internacionales que ordenan que la infancia tiene derecho a cuidados y asistencia especiales; la familia como el medio natural para el crecimiento y bienestar de todos sus miembros y en especial de los niños; la protección y asistencia necesarias para que la familia pueda cumplir con sus responsabilidades; el deber crecer en una familia para el desarrollo pleno y armonioso de su personalidad y en un ambiente de felicidad, amor y comprensión; el deber ser formado para llevar una vida independiente en sociedad, y educado en un espíritu de paz, dignidad, tolerancia, libertad, igualdad y solidaridad. Recuerda también la importancia de las diferencias culturales (Galvis Ortiz, 2009, p. 601).

La CDN también plantea la protección especial de la niñez  (Declaración de Ginebrade 1924; la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 y en los Pactos de los Derechos Civiles y Políticos y en los Derechos Económicos, Sociales y Culturales), lo cual implica:

…La adopción y la colocación familiar son formas de protección, la justicia juvenil se rige por las Reglas de Beijing, la protección integral para los niños que viven en circunstancias difíciles y la importancia de la cooperación internacional para el cumplimiento de los fines de la Convención. (Galvis Ortiz, 2009, p. 601).

Desde el enfoque de derechos, el Estado no solo se encarga de las situaciones que  requieran una protección especial para equilibrar o paliar una condición de vulnerabilidad social; sino también, debe propiciar que no se presenten las condiciones de vulnerabilidad social, y por ello el Código de la Niñez y la Adolescencia establece que: “Será obligación general del Estado adoptar las medidas administrativas, legislativas, presupuestarias o de cualquier índole, para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales de las personas menores de edad” (Artículo 4).

El Código establece un Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI) (Artículo 168 y ss.) como  garantía atención, prevención y defensa de las PME; con cuatro instancias: el Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia (CNNA), las instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil que lo conforman, las Juntas de Protección de la Infancia y los Comités Tutelares ligados con las Asociaciones de Desarrollo Comunal (Ley n°3856 Sobre el desarrollo de la comunidad).

Con este IX Informe EDNA, se persigue la posibilidad de generar ideas para la intervención social, puesto que no se puede dar un cambio en las condiciones de la niñez y la adolescencia en el país, sin un cambio de valores culturales, de la sensibilización ante el reconocimiento de los derechos humanos de los NNA, y de la responsabilidad y eficiencia de los adultos para su concreción y salvaguarda.  En ese sentido, el IX Informe EDNA se propone generar una visión crítica a partir de un análisis basado en evidencias que recogen una serie de indicadores, los cuales se concentran en cinco dimensiones: Marco estructural de derechos, derechos de supervivencia, derechos de desarrollo, derechos de protección y derechos de participación.

1.3 Metodología

Para este IX Informe EDNA, se tuvo en cuenta la necesidad de realizar un análisis que considerara las exigencias de un informe defensorial, así como que permitiera una correlación crítica de los aportes de informes y publicaciones de las institucionales públicas (ministerios de Planificación y Desarrollo Social, Educación, Salud, Instituto Nacional de Estadística y Censos, Caja Costarricense de Seguro Social, entre otros), el Informe alternativo de la sociedad civil (COSECODENI 2018), los estudios desarrollados por el Proyecto Estado de la Nación, Estado de la Nación (2018), Estado de la Educación Costarricense (2019),  Encuesta de Mujer, Niñez y Adolescencia (EMNA, 2019). Todos estos insumos nos permitieron establecer un Estudio Línea de Base (ELB), con la cual se espera dar un seguimiento más constante y que responda a 101 indicadores relacionados con la CDN, así como con las  metas globales de  los Objetivos del Desarrollo Sostenible. Tales indicadores no son exhaustivos, sino que obedecen a temas destacados que posibilitan establecer criterios de análisis y recomendaciones.

El ELB consiste en una herramienta para evaluar una situación (el cumplimiento de la CDN), desde un punto de partida (línea de base), hacia un punto de llegada llamado (línea de salida), que da cuenta de una realidad, según los indicadores contrastados. Para esta investigación, el ámbito de estudio abarca a los NNA en Costa Rica, a partir de los muestreos y registros que genera la institución pública, y estudios conexos de otras organizaciones o autores, con trabajos vinculados más recientes.

La selección de variables e indicadores parte de la CDN como el eje central, que se resume en cinco áreas de derechos (véase en el anexo 1, la lista de indicadores por área de derechos). Para establecer la relación entre la norma contenida en el derecho, se utilizaron estándares, los que, a su vez, son medidos por los indicadores (Pautassi y Rollo, 2012, p.13). Los estándares considerados son los siguientes:

1. Contenido mínimo y universalidad de los derechos.
2. Utilización al máximo de los recursos disponibles.
3. Progresividad y no regresividad.
4. Igualdad y no discriminación.
5. Acceso a la justicia y mecanismos de reclamo.
6. Producción y acceso a la información.

La estandarización de criterios permite determinar el acercamiento a la consecución de los derechos de los NNA. Por ello, es indispensable establecer indicadores construidos y estandarizados para medir el alcance de cada derecho, que den cuenta de la situación de los niños, niñas y adolescentes en cuanto a sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales:

Estos indicadores (…) son utilizados como herramientas útiles para el seguimiento de compromisos asumidos en el marco de las distintas declaraciones y consensos internacionales, como es el caso de la Declaración del Milenio y los ocho objetivos (ODM) adoptados; los indicadores de Desarrollo Humano, las Metas educativas 2021, entre otros, como también forman parte de los informes de países presentados por los Estados en el sistema de Naciones Unidas y en cada uno de los Pactos que así lo requieren, en especial en la Convención de Derechos del Niño. (Pautassi y Rollo, 2012, p. 7).

El análisis por indicadores adoptado en el IX Informe EDNA se apoya en el Enfoque de Derechos en las políticas de infancia: Indicadores para su medición de Laura Pautassi y Laura Rollo (2012), y la Guía técnica y metodológica para la elaboración de informes defensoriales en infancia y adolescencia de la Red de Niñez y Adolescencia de la Federación Iberoamericana del Ombusdman (FIO, 2015).

Para la selección de los indicadores, se seguirá la clasificación metodológica del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) para el análisis y comprensión de los derechos de la niñez y la adolescencia (Memorial Anual ODENA Panamá, 2015, 43-44, y del Análisis de situación de la Niñez y la Adolescencia en Honduras. Nota Conceptual de UNICEF, 2015), documentos que integran el enfoque de derechos y que son instrumentos ya probados en la práctica.

De acuerdo con el Grupo de Trabajo del Protocolo de San Salvador (OEA, 2011), los indicadores se caracterizan por responder a momentos específicos del análisis: estructurales, que dan cuenta de lo que ya existe en la normativa vigente; de proceso, que permiten ver planes y acciones específicas; y de resultado, que se refieren a los logros alcanzados.

El Grupo de Trabajo del Protocolo de San Salvador distingue dos grupos de derechos: el primero que contempla el derecho a la salud, a la seguridad social y a la educación, y el segundo el derecho al trabajo y los derechos sindicales, a la alimentación adecuada, al medio ambiente sano y al beneficio de los derechos culturales. Sin embargo, según el enfoque de derechos a partir de la Convención de los Derechos del Niño, se pueden reconocer cinco áreas de trabajo y sus indicadores (vid. Memoria Anual Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia – Panamá, 2010-2011, y la Guía técnica y metodológica para la elaboración de informes defensoriales en infancia y adolescencia, FIO, 2015).

Los Objetivos del Desarrollo Sostenible guardan una vinculación con los  derechos de la niñez y la adolescencia, y que, por tanto, no puede desligarse la orientación del desarrollo económico, político, social y ambiental del país, de la consecución de las condiciones para el cumplimiento de los NNA. En ese sentido podemos proyectar los  ODS en relación con las áreas mencionadas, de la siguiente manera:

De manera similar, se pueden establecer las correspondencias entre los ODS y la CDN:

La investigación se basa en fuentes secundarias; en especial, se revisó la información oficial y pública de las instituciones mencionadas por medio de sus páginas y publicaciones oficiales. Además, esta investigación es resultado de procesos de análisis que arrancan con una revisión de todos los informes EDNA anteriores (UNICEF 2017), con diálogo con expertos (realizada el 12 de junio 2017), y una validación metodológica con instituciones y ONG’s (realizada el 9 de agosto, 2017).

El desarrollo por áreas e indicadores constituyen una selección de elementos relevantes que permiten determinar el grado de cumplimiento que el país ha logrado, especialmente alrededor de los últimos cinco años, desde una estrategia en la que los derechos de los NNA están conceptuados, sistematizados y son medibles, y constituyen la línea de base. Los resultados del análisis conforman una línea de salida que evidencie una evaluación de la calidad de los logros, así como de las tareas pendientes de las instituciones, las organizaciones y la sociedad en general. En lo sucesivo, con el desarrollo de nuevas aplicaciones de esta forma de trabajo, se espera poder establecer comparaciones más profundas, así como mantener una revisión crítica de los indicadores seleccionados. Además, la línea de salida aporta nuevas investigaciones más especializadas, que profundicen en temas que no se desarrollan bajo la sistematicidad de este trabajo.